徐焕东:对我国政府采购“多法”并存格局的思考(上)

从广义的“大采购”视角下不难发现,我国现行政府采购法律制度体系下存在着一系列问题,这些问题的产生主要基于我国特殊的部门行政管理体制在规范政府采购行为时的历史沿革,导致我国政府采购法律制度形成了一种特殊的结构,即众所周知的“多法”并存、部门特色且规章众多的格局,这种格局下又进而形成了多种多样的监管体制与方式。

本文将围绕政府采购“多法”并存格局导致的一系列问题进行讨论。当然,这种讨论的角度比较尬尴,同时,由于理论意义和原本意义的政府采购与法定政府采购范围大不相同,在研究存在问题时的角度也必然不同。因此,笔者将分别从相对而言广义意义与现行实际中相对狭义意义的政府采购的不同角度进行探讨。

◆ “多法”并存引发监督管理体系分散割裂

政府采购作为一种政府进人市场的特定主体行为,无论工程还是货物与服务均统一属于公共采购性质,理应设计一套完整且系统的法律体系,并在法律制度下形成完整的监管体系与方式。在世界上大多数国家,政府采购都是一套法律体系,只有美国拥有两套法律体系框架,一是政府民用采购法,二是政府军用采购法(亦说加航空航天采购法等三套)。但美国两套法律制度分别用于规范军、民两种不同范围与对象且界线明确。

我国政府采购“众法”并存主要表现于2002年颁布的政府采购法,其虽表明是规范国家机关、事业单位及团体等使用财政性资金采购的货物、工程和服务的行为,却将政府工程采购剥离出来适用一部规范招标投标方式的法律,从而形成了政府工程招标采购与货物服务采购分别适用两部不同的法律,形成至少“两法”并存的局面;而在政府采购合同方面,政府采购法第四十三条规定政府采购合同适用合同法;若未来国家军事采购条例出台又将使我国政府采购涉及更多的法律法规。

由此,我国政府采购行为实际上由三部分法律约束和规范,形成“一分为三”或“合三为一”的法律框架格局,这种法律体系决定了政采监督管理主体多元、方式多样、相互分离且权责不清的基本格局。使政府采购工程采购与货物采购适用于完全不同的监管体系与方式。

如前所述,政府采购法的监督管理主体是各级政府财政部门且实行的是集中统一管理,而《招标投标法》第七条规定的有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法,显然实行的是行政主管部门各自分散监督管理的模式。《招标投标法实施条例》中明

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